县政府
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县政府是县的行政机构,古称县廷[1][2]:1,民国之前称县衙,民国初年改称县知事公署[3]:44、县公署[4]。县官指管理一县政务之人,或县衙官吏[5]。县政府(县衙)的最高行政首长称县令、知县、县长。
秦汉时,县政府初具规模、行政职能完备。此后,县政府一直是中国最基层、最稳定的地方行政机构。沿袭至今[2]:3。国民政府时期,县政府设置科室、完成官僚化。在中华人民共和国时期,扩展出县级人民政府的概念。
民国之前的县衙拥有行政权与司法权。在地方官编制过少的背景下,以清代为例,一位知县或知州的辅助职官不超过四人[6]:98。官员行政依赖胥吏、衙门差役[7]:16,以及私人幕僚[6]:98。县衙官员一般只在县官的衙门或者办公楼里办差,不能体察民情,所以民间有“县官不如现管”之称。又因民国之前的县衙是最末层地方政府,中国学界有“皇权不下县”之说[8]。
春秋战国
[编辑]春秋战国,县逐步转化为地方行政区。各诸侯国管辖一县者有县尹、县令、县公、县大夫之职。一县之长,依所辖县之人数而定其名,万人以上者曰县令,万人以下者曰县长。每县设县令或县长一名。
当代研究者认为,晋国县大夫管理的县,其性质与君主分封给大臣的采邑无异,而非后世的郡县之县。三家分晋后,韩、赵、魏的县长官称谓发生转变,改称“令”。故当代研究者,将韩、赵、魏三国郡县之县形成的时间暂定为春秋后期。史料中,对韩、赵、魏三国的县廷史料记载不多。《左传》仅见县师与舆尉。有当代研究者认为,相当于秦汉时的县丞和县尉[9]:4—6。
商鞅变法之前,秦国多有置县,但此时的县为秦国君主的直辖领地,非后世的郡县之县。商鞅变法之后,郡县制建立起来。秦国县的长官称县令、县长。这被认为是效法韩、赵、魏的的做法。秦孝公十三年(前349年)“初为县,有秩史”,表明当时县令之下已有属吏。有研究者指“秩史”为“有秩禄之史”之意,即是卜史、令史、佐史之类的泛称[9]:7—8。
秦汉
[编辑]秦统一六国后,在全国推行郡县制。县逐渐成为中国最为普遍的基层行政区单位。县域内设立的县政府通常是郡的下属,执行中央政令。汉朝沿袭秦朝制度。当时,称县政府为县廷[1][2]:1
汉朝时,县令、县丞延秦制。县令为这时期一县之最高长官。县丞是辅佐县令或县长的官员,“兼主刑狱囚徒”。每县均设县尉,大县二人、小一,常握武事军政。县令、县丞、县尉均为朝廷命官,朝廷掌握这三个职位的人事任免、调遣权。其他县廷吏员则无编制,均由县令辟除,县廷财政支付俸禄。县令根据本县实际需要、财政能力组织政府。此类吏员俸禄均在百石以下,称为“斗食少吏”。官职或称掾、或称史。县廷之内或设置诸曹,和郡曹上下对口,执行行政事务。事务较少的县廷,由吏员分管,则不必设置衙门。受限于史料,秦汉时一般县廷官吏的具体人数不得而知。有研究者估计在一千人左右[2]:1—2。
当代研究者将汉朝时县廷诸曹,依现今行政事务归为八大类,以及散吏:[2]:1—2
1.主管民政:户曹、田曹、时曹、水曹及无曹署主土木兴作之吏将作掾。
2.主管财政:仓曹、金曹。
3.主管交通:集曹、法曹及无曹署的邮书掾、道桥掾、厩啬夫。
4.主管军事:兵曹、尉曹及无曹署的库啬夫。
5.主管司法:贼曹及狱司空、狱掾史等。
6.主管治安:市掾、守津吏、传舍、候舍吏等。
7.主管文教:校官、祭酒。
8.主管少数民族事务:盟掾等。
当代研究者将汉朝县廷长官和吏员序列排行如下[2]:1—2:
1.县令(县长);2.县丞;3.县尉。
A:1.百石吏;2.斗食吏;3.佐史。
B:1.掾;2.啬夫;3.令史;4.佐。
C:(乡)1.啬夫;2.佐;3.有秩;4.三老。
隋唐至元末
[编辑]隋唐时代,县令仍是一县的最高长官,其下仍依照现职大小而分设有县丞、县尉。但此时其,县不论大小,都已统称一县最高长官为县令,而不再设县长一职。唐朝开始,各级衙门使用人数庞大的胥吏。
宋代以领衔京朝官者知县事,一县之长遂称知县,不再设隋唐以前的县令一职。除了元朝时改称“县尹”外,知县之名一直沿用到清朝灭亡为止。
明清
[编辑]人员
[编辑]明清时,一县最高长官仍称知县,但罢县尉一职,改设典史、巡检等代其职。巡检负责巡防等事务。明朝时,知县为正官,县丞、主簿、典史即佐贰官。县衙建筑中,除知县衙外,一般设有一个典史衙,而依所设佐贰官数目,可设多个县丞衙、主簿衙。职官之外,有六房书吏。六房即吏、户、礼、兵、刑、工。从户房分出粮科(房),二者分工“户房止是分派钱粮、收解俱是粮房”。从兵房分出马科,“承发吏高管公文及管词状”。此外,还有承发房、铺长房等房科,铺发房为急递铺铺长办公之所。北直隶宛平县衙门有15个房科[7]:14。
在职官、吏员之下则是衙门差役。当代研究总结者三者的政务分工为:官主决策、吏理文书、役代差遣。知县总管政务,其他职官负责劝农、水利、清军、巡缉等某方面事务。吏员是在吏部注册的公职人员,处理公文账册。差役负责站堂、看管、守卫、催科、抓捕等事。明朝中后期,由于吏员曲买充数者多,素质普遍降低,多由各房主文、书手代笔[7]:16。
清朝时全国总计州县数目1448个,包括学官在内的辅助职官数目为5526员。一位知县或知州的辅助职官不超过四人。在此情况下,官员行政依赖幕僚[6]:98。清朝中后期,中国人口大幅增加,在州县数目不变的情况下,县衙需要适当增加管理层次并分区治理。而州县的佐贰官(县丞、巡检司、主簿)又因州县长官随员、幕僚介入日常行政,而日益边缘化。两种因素下,州县佐贰官开始在一县之内分划辖区进行治理,涉足司法诉讼、钱粮征收等多个领域[8]。
县衙
[编辑]明朝初年,朱元璋统一州县衙署规制。规定县官、佐贰、首领等职官和六房书吏要在县衙居住、办公。当代研究者指出,虽然明朝各地县衙因历史限制,以及地理位置和经济条件等原因多有不同。但有两个共同特点:一、封闭性,以高墙与外界相隔,二、形制四方,有明显的中轴线。县衙除官吏办公、住宿建筑外,还有监狱、仓库等建筑[7]:12—15。
中华民国
[编辑]辛亥革命后,废除县衙,初设民政署,旋又改知县为县知事,故称县知事公署[3]:44,又称县公署。以《安康县志》记载为例,当时,安康县知事聘任“师爷”,称“老夫子”,办理秘书事务。县知事亲自审理民事、刑事诉讼案件。安康县知事公署下设三课(科),分管总务、田赋财粮、民刑诉讼。1915年,裁二、三课(科),设总务科,另设警察事务所、劝学所。1924年,安康县劝学所改为教育局。1926年,设县志局[4]。
1927年4月,南京国民政府成立,改县知事公署为县政府[3]:44,行政首长称县长。《安康县志》所记,县知事改称县长,废师爷设秘书室,主任秘书协助县长处理政事。县长兼理司法,并设承审员、书记、推事及法警若干人。此后,陆续增设财政局、建设局、改警察事务所为公安局,成立保卫总团。1933年,裁局并科,县政府设人事、民政、财政、教育、建设、公安助理员各一人,在县长领导下合署办公。1939年,设法院,后又设禁烟局。1937年,抗日战争全面爆发后,安康县政府机构逐渐扩大,设民政、财政、建设、教育、兵役五科及公安局,县长兼军法官。1938年,成立土地呈报处,第二年改为田赋经征处,后又改称田赋粮食管理处,县长兼任处长。1939年,安康烟酒局改称安康税务局,后又称捐税局[4]。
中国抗日战争时期,国民政府、汪伪政权、中国共产党政权并立。中华人民共和国方面对三个政权的县政府使用不同称谓。国民政府设立的县政府,大多称“某某县政府”,或“国民党某某县政府”、“民国某某县政府”、“某某县国民政府”。汪伪政权的县政府,称“汪伪某某县政府”、“伪某某县政府”、或加引号。中国共产党政权的县政府,称“共产党某某县政府”、“某某县抗日民主政府”、“某某县民主政府”、“某某县人民政府”[3]:44。
1937年七七事变后,华北地区逐步沦陷。华北地区伪政权的主要头目大都有在北洋政府任职的经历。因此,其行政区划层级和行政机构名称采用北洋政府时期制度。行政层级分为省、道、县三级。各级政府通名均为“公署”,长官分别为省长、道尹、县知事。伪华北政务委员会令于1943年11月25日起,各省公署及特别市公署改称“政府”。伪河北省政府为此通知各普通市及县,从1944年1月1日起由“公署”改“政府”,县公署改称县政府,县知事改称县长[10]:144。
台湾光复后,延续国民政府时期的名称。现时台湾各县县长由民选产生。
中华人民共和国
[编辑]中华人民共和国法律体系中,县级政权设置事务性部门和强力机构,配备公检法等国家暴力机构。拥有调整武装警察等军事力量的权利。在县级人民政府之下设置乡级人民政府。有研究者指,乡镇一级政权官员并没有太多的独立权力。县级政权仍是中国重要的基层政权[11]:214。
中华人民共和国实行“一党专政、党优于政”的制度,所以从中央到地方,包含县长在内,都是“党的领导是一把手,政府长官是二把手”。所以,中华人民共和国管辖境内,县的一把手为县委书记,负责党务。县二把手为县长,负责政务。而以县委书记为代表的县官担任上级政府政策执行的责任[11]:214。
注释
[编辑]- ^ 1.0 1.1 《后汉书·卷六十八 ‧ 列传第五十八》郭太字林宗[……]早孤,母欲使给事县廷。苍颉篇曰:“廷,直也。”说文:“廷,朝中也。”风俗通:“廷,正也。言县廷、郡廷、朝廷,皆取平均正直也。”
- ^ 2.0 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 张作理. 《秦汉县政府机构设置与行政职能》. 南都学坛 (河南省南阳市: 南阳师范学院). 2000, (2000年第002期): 1–3 [2023-05-31]. ISSN 1002-6320. doi:10.3969/j.issn.1002-6320.2000.02.001. (原始内容存档于2023-05-31) (简体中文).
- ^ 3.0 3.1 3.2 3.3 朱华锦. 《民国时期县政府称谓的表述》. 江苏地方志 (江苏省南京市: 江苏省地方志编纂委员会办公室). 1995, (1995年第2期): 44 [2022-11-22]. ISSN 1003-8485. (原始内容存档于2022-11-22) (简体中文).
- ^ 4.0 4.1 4.2 安康市地方志编纂委员会 (编). 第二十篇 政 权;第一章 县署及代议机构;第二节 县公署、县政府. 《陕西地方志丛书·安康县志》. 中国·西安: 陕西人民教育出版社. 1989 [2024-01-07]. (原始内容存档于2024-01-06) (简体中文).
ISBN 7—5419—1407—X/Z·64
- ^ 《汉书·食货志下》:“诸取众物鸟兽鱼鳖百虫于山林水泽及畜牧者……皆各自占所为于其在所之县官,除其本,计其利。” 唐.元稹 《清明日》诗:“今日清明 汉江 上,一身骑马县官迎。” 宋.梅尧臣《送李学士河东转运》诗:“朱轓邦伯至,黄绶县官迎。” 清.黄轩祖 《游梁琐记·龙门鲤》:“食顷逮李至,县官立置重辟。”
- ^ 6.0 6.1 6.2 张作理. 《中国封建社会地方行政长官副职考述》. 文史哲 (山东省济南市: 山东大学). 1998, (1998年第6期): 96–98. ISSN 0511-4721 (简体中文).
- ^ 7.0 7.1 7.2 7.3 何朝晖. 《明代县衙规制与日常政务处理程序初探》. 安徽大学学报:哲学社会科学版 (安徽省合肥市: 安徽大学). 2005, (2005年第6期): 12–18. ISSN 1001-5019 (简体中文).
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